【反思警權.三】警務制度亮紅燈 「街頭司法」如何形成警察國家?

理論 | by  彭捷 | 2019-07-19

國際特赦組織、民權陣線等組織批評警方在6.12衝突中過度使用武力,並查證了十四段警察有明顯運用暴力的影片,且收到五十宗涉及警方不當行使警權的個案。在這方面,香港警方堅持這是必要且適當的執法行為,警察也有自由裁量權,根據現場環境的複雜情況作出判斷和特殊行動。


香港警察濫權和「街頭司法」形同「警察國家」

然而,我相當質疑這種說法在今次運動中有任何幾分道理。在反送中運動裡,不論6.12、6.26、7.1、7.7、7.13、7.14都出現香港警察各種明顯的濫權狀況,包括毫無必要地使用大殺傷力武器、不合比例地使用過度武力、不帶委任證、阻礙記者拍攝和推撞記者、無故截查、搜身及將一般市民趕離商店、向記者和市民呼喝挑釁威嚇和粗言穢語、濫用私刑、侵犯市民的人身自由,不讓其自由在街上行走,甚至無故拘捕等等。

在7.7、7.13和7.14的示威遊行中,警察做出了很多匪夷所思的濫權舉動。警方的舉動彷彿告訴香港市民,他們有權管制香港市民的人身自由、出入自由,對於不合作的市民,他們有權進行即時制裁。這現象在警務倫理討論中稱為「街頭司法」(street justice),它泛指警方自以為有權實現「街頭正義」,故使用各種高壓、強硬、侵犯人身自由的手段去懲罰部份示威者,以保持街頭「乾淨」安全。

街頭司法的出現意謂著法治的失效、「警察國家」的浮現。警察也許有自由裁量權對局勢進行判斷和特殊控制,但警察本身不是法律懲罰的執行者。他們是將疑犯帶進刑事司法大門的人,卻不是最終的判決者,沒有權代替法庭執行司法正義。警察不能繞過立法和司法機構自行決定誰是犯人,應當受到甚麼懲罰來實現正義。當然,警方作為「執法」制度的一部份,不論警察內部還是外人,都常將警務理解為「維護法紀」和「打撃犯罪」這兩項重要任務,但這兩項任務均只允許警方將疑犯繩之於法,而非執行判決和刑罰,否則這將是對司法制度的職能篡奪。

為甚麼警察濫權現象那麼猖獗、肆無忌憚?
現今香港正逐漸進入「街頭司法」的惡劣情況,它使人民失去人身自由,也令法治失去效力,令香港陷入形同「警察國家」的狀態。警察毫不節制地濫權,卻堅持認為自己站在法律和正義那邊。這是為甚麼?事實上,不論是現今香港還是外國,警察濫用職權、過度使用武力的情況一直未有中斷,刑事司法及研究警務倫理的哲學家John Kleinig歸納出幾個因素造成這種現象[2] :

第一,有證據顯示警方經常在追捕結束後毆打疑犯,這是因為在追捕過程中容易增加腎上腺素分泌,將焦點集中於武力制服、形成扭曲的判斷(例如認為示威者在玩弄或挑釁自己),故向被捕者施用過度的武力。

第二,警察內部充滿陽剛氣質和強力控制的文化。這些文化特質都加強了警方傾向使用武力和強制手段解決問題。假如遇上抵抗、拘捕和威脅,會傾向使用過度武力行動制服。

第三,警察內部經常錯誤地灌輸警員自己是法治、正義的執行者,對付罪犯或意圖干擾公共秩序的示威者絕不需要手軟,這也強化了「街頭司法」的問題。

第四,警察訓練經常強化警察的權威角色,他們被塑造成不可談判的社會權威,對於任何形勢都不退縮和強勢應對。這使得他們難以承受批評和冒犯,當警察受到社會輿論批評,他們傾向於理解為自身權威被剝弱,需要使用更強力的手段來復活權威(在香港,警務署長、政府高官、特首多次表楊警察的武斷強力執法,這也強化了警員的權威)。

第五,藍色的沉默之牆。當出現濫權問題,警察同僚常常互相包庇隱瞞,甚至提供假證據掩飾,如同築起「藍幕」,不讓公眾、傳統或外人查證警隊內部腐敗問題。

香港制度的缺陷縱容和強化了警察的濫權問題
在香港,制度上的缺陷更加劇了警員濫權的問題。

首先,大家認識的《警察通例》並非香港法律的一部份,它是由警務處長根據香港法例第二百三十二章《警隊條例》第四十六條所訂立,其懲罰權也是由警隊內部負責,故只要《警察通例》沒有抵觸《警隊條例》的規定,其條文內容和懲罰權全是交由警隊內部人員負責,這已為「警警相衛」埋下伏線。

另外,《警察通例》部份章節沒有向市民公開,其中包括「武力和槍械的使用」的第二十九章,公眾無從得知警權對武力的規範是怎樣,因而無法判斷警察的武力是否觸犯了相關的《警察通例》。這點是匪夷所思,警察的權力應受到公眾的嚴格檢視而非相反毫不透明,尤其在講究法治的社會,這是不容發生的事情。

其次,現行的問責警察制度運作是非常無力。投訴警察科是警隊部門,負責調查投訴個案,也就是自己人查自己人。這樣的機構的問責機制怎可能有公信力?最為明顯不公的例子就是朱經緯毆打路人一案,這案件曾一度被投訴課判斷為「無法證實」,後經監警會反對下才改判為「未能完全證明屬實」,最後再遭監警會反對,投訴警察科才同意毆打指控「證明屬實」。

監警會並非一獨立機構,沒權力調查,也沒有權力進行實質處分,它只能根據投訴警察課調查後的報告來判斷相關警員是否違規;即使監警不接納報告,也只能向投訴課要求重新調查。監警會作為香港唯一合法監管警察的公共機構,其權力和效力都相當微弱。例如有報道指,2014年雨傘運動有大量市民投訴警察,結果只有四項投訴獲證明屬實;監警會自2009年成立,每年收到數千宗投訴警員的個案,只有約3至4%成獲證明屬實,只有一名警員受刑事檢控,其餘的都不過是警告和訓諭。在濫用武力方面,由2011年至2018年,二千多項投訴個案,只有兩項指控成功,成功率為0.09% [3] 。

至於警方接受監警會的建議更是少得可憐。有報道指,警方對監警會提出的質詢或建議的接受度只有一半;對於行使警權的質詢,九年來有四年接受度是0%,其餘的也只有約10%。而有關違犯警規的質疑,近兩個年的接受度分別只有18%和19%。這些數據都充份顯示警方視監警會的報告和建議為無物。

警察的權力必須向公眾問責 如何改革警務和建立問責制度?
前文提到,警察的權力來自於人民的委託,加上它的權力本身就相當巨大,尤其使用武力的權力足以導致任何侵犯人身自由和基本人權之虞,人民要求建立明確的問責制度,實是一公正的措施。

對於警察的濫權問題,警察內部常常不以為然,自稱依法辦事、相當自律和克制。他們聲稱社會輿論指責和媒體監管往往是不合理、冷漠無情和無知,把他們最小的缺點放大,優點卻不多加歌頌;但對於許多市民來說,警察經常濫用職權,並用各種方式試圖逃避審查,市民也不相信警察內部的監管機制(尤其考慮到「藍色的沉默巨牆」)。

既然兩者各執一詞,建立一種獨立且中立的機構進行廣泛的規管、調查,就成為必須的措施。在反送中運動裡,示威者其中一種訴求是要求政府成立獨立調查委員會,調查反送中事件。這無疑是一種重要的嘗試,但長遠來說,香港真正需要的是全面改革警務和制度,杜絕「警察國家」的來臨:

一、關於《警察通例》:公開《警察通例》所有章節;《警察通例》的規則訂立應部份交由獨立的專業人士共同決策,且立法機構與司法機構有權審視其內容;規則內容應該盡量提供詳情的準則,尊重人民的基本自由、減少警察不必要的自由裁量權,以滿足公正、保障人權及「形式法治」上可預測性和一致性的要求。

二、減少不必要的警力。香港警力過盛,城市人口相對警力的比例列全球第五,實非必要。有論者可能認為警力過多才保證社會安全,但事實上是這兩者沒有必然關係,例如新加坡(相對於人口)的警力是香港的三分一左右,但犯罪率卻相對減低。

三、加強內部培訓。警察的內部文化常常強調權威、強制力量能解決問題。外國著名社會學者、警務社會學研究的權威Egon Bittner(1985)曾提到警察的角色就是處理各式各樣的人類問題,當解決問題的方案是需要使用武力時,警方就會出現[4]。這種形象也深入警察內部人員,他們常常認為自己是在一個以武力為法律的人類叢林裡工作,故使用強力手段維持法紀是必須的,這鼓勵了他們使用過度武力,甚至不惜違犯人權,也要實現他們心目中的正義。在香港,不少警察和警察工會都反映相同的態度。故此,我們有必要全面改革警員培訓的細節,加強權利知識的訓練,並且公共培訓內容的指引。

四、成立像ICAC一樣的獨立的、具調查和執法權力的機構監管警隊。權力需要互相制衡,這在三權分立的思想中已獲得有效證明。警隊的內部調查難以有公信力,現行監警會也沒有實質權力。如果我們要建立明確的問責制度,就必須建立獨立且具實質權力的公共機構,監察警方的運作、規條,和實行制裁。這在長遠來說才有效阻止警察濫權現象。

五、重要濫權案件應交由司法審查。任何公共機構和成員都要對法律負責,警察也不例外。警察一般不能免於刑法和民法的約束。假如警察在履行職務時不顧後果,玩忽職守,人民有權提起侵權訴訟和民事訴訟。在美國,司法審查對警務改善起了相當大的作用,美國憲法的修正案裡,法院對警察職能和約束其行動,都表達相當多的意見,要求限制警方的權力範圍。這說明司法審查是重要的工具改善警察的濫權問題。

在這點上,警察多數都不滿意司法判決干涉他們的工作方式,更認為這些判決缺乏對警務的真實理解和同情心。這有時可能是正確的,但第一,只要以上的幾項建議能夠成功,法庭(和公眾)將能對警務有更真切的理解,而非相反,我們沒有理由支持警務的權力範圍和指引永遠留在黑箱子之中,然後不讓公眾和法庭審視,反過來埋怨公眾不懂。其次,沒有理由認為警察能躲過司法機構的審視,如果說警務的主要目的是維持法紀,警察受到司法審視也是實現這目的,尤其警察擁有比一般機構大的權力,理應受到更嚴格的監督。

六、抑制警察在示威警務上的自由裁量權擴張,並對自由裁量權作出司法與非司法的規範。自由裁量權擴張是示威警務的濫權根源之一,如何規範警察的自由裁量權已成為當代規管警權的重要課題[5] ,可惜的是香港卻甚少這方面的討論(這點將會在第四篇討論)。

全面改革警務制度 杜絕「警察國家」的來臨
正如前文提到,警察的權力來自於人民委託及「借予」,人民有權利將不恰當的警務權力縮小甚至收回。當然,若然完全收回警察權力,這很大程度意謂著退回無政府的自然狀態;只是若然任由警察的濫用權力狀況肆意擴張,這將會令香港變成「警察國家」,違犯設立警務的原初目的之一:保障人民的自由權利,這也會招致人民更激進的抵抗。為了避免人民與警察的衝突持續加劇,政府必須全面全面改革警務制度,以緩解現今混亂的局面。



[1] John Kleinig (1996). The Ethics of Policing.

[2] 同上及 John Kleinig (2014). Legitimate and Illegitimate Uses of Police Force.

[3] 這方面的數據歸納來自01的這篇報道,亦可參考監警會歷年的報告

[4] Egon Bittner (1985). The capacity to use force as the core of the police role.

[5] Donatella della Porta (Editor) (1998). Policing Protest: The Control of Mass Demonstrations in Western Democracies. 及同註腳1

延伸閱讀

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彭捷

香港傳媒人,作家。做過《立場新聞》編輯和通識老師。現在經營專頁與博客「書生百用」。

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