【反思警權.四】警察有可能政治中立嗎?拆解「依法辦事維持公共秩序」的迷思

理論 | by  彭捷 | 2019-07-24

在眾多支持警察清場和拘捕示威者的論點裡,有一個論點是最惹人注目和不易反駁︰「警察是政治中立,維持公共安全和秩序也是其主要職責之一,他們只是依法辦事拘捕和檢控違法的示威者,因此警察這樣做只是不偏不倚地履行職責,並非作政治檢控」。

不難發現,這個有趣的論點建基於「警察是政治中立」和「警察是依法辦事維持公共安全和秩序」這兩個前提。在本文裡,我將會嘗試否定這兩個前提。第一,我會指出「政治中立」這個規範需要相對於民主制度社會才會有價值,所以這一原則未必適用於威權政體下的香港。其二,我會先從歷史的角度闡明現代警務的職能變遷和軍事化進程,繼而指出「維持公共安全和秩序」很多時都不是一政治中立的任務,與法治原則有衝突,及有違基本權利。

在香港背景下的「政治中立」
在香港,公務員系統裡一向都有「政治中立」的規範。警察屬於公務員,同樣需要恪守「政治中立」原則;但究竟甚麼是政治中立?《公務員守則》第 3.7 節是這樣解釋「政治中立」的︰

不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任行政長官及政府完全忠誠, 並須竭盡所能地履行職務。在履行公職時(包括提供意見、作出決定或採取行動),他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響。公務員不得以公職身分參與黨派的政治活動, 亦不得把公共資源運用於黨派的政治目的上,例如進行助選活動或為政黨籌款。

前任公務員事務局局長俞宗怡也曾對「政治中立」作類似解釋︰

「公務員隊伍政治中立的最基本原則,就是不論在任的行政長官和政治任命官員的政治主張為何,公務員皆應完全忠誠地協助他們制訂政策、執行決定,以及管理所屬範疇的公共服務。」

換言之,「政治中立」可以分成兩項要務。第一是對在任行政長官及政府完全忠誠, 並竭盡所能地履行職務;第二是不受個人的政治信念、取態、立場影響其職務,對於黨派政治的相關事務亦不應干涉入其中,尤其是在選舉期間更受到約束,例如林鄭在做特首候選人期間曾邀請紀律部隊會面,警察協會以「要保持警隊政治中立形象」為由婉拒。

為甚麼要公務員必須恪守「政治中立」?
現在我們瞭解到政治中立的基本原則,但為甚麼公務員必須恪守「政治中立」?這有甚麼價值和必要?這問題甚少人深究。在英國,公務員同樣需要恪守政治中立原則;事實上,現今香港的政治中立原則正是源自於英殖時代的規範(雖然主權移交後有所修訂),我們可以從中借鑒。

政治中立的第一項價值在於提升行政運作的效率。它要求公務員摒除個人信念和立場,同時令他們盡量不受政治環境影響,專注於自己的專業和技術,高效地執行政策,服務市民。這就是為甚麼《公務員守則》提到「公務員必須對在任行政長官及政府完全忠誠, 並須竭盡所能地履行職務」,這確保公務員能化身為行政機器一樣,忠誠和高效率地完成任何行政命令和政策。

它的第二項價值在於確保政府能順利換屆,行政機器如常運作。政治中立要求公務員不要參與或介入政黨及政治事務,並確保公務員的職責及升遷不受政府換屆和政治影響,這是為了確保公務員不用受民主制度下政黨政治的換替波及——不論執政的是哪個政黨,公務員都會同樣忠誠服務於該屆政府的行政命令和政策,令政府能穩定和如常運作。

它的第三項價值是確保公平。公務員團隊擁有巨大的公權力和公共資源,加上它的最終僱主是人民,因此他們應該專注服務於由人民選出來的政府(從這個意義下才能說「公務員忠誠執行行政長官和行政命令是在服務市民」),而不應該在政黨政治上偏向任何一面,更不應該基於個人政治取態使用這些公共資源。

政治中立的價值需要由民主制度給定 未必適用於威權政體下的香港
現在我們可以看到「政治中立」的價值很大程度是來自於民主制度給定︰政黨政治下的政府換屆是民主制度的機制;公務員應該忠誠於在任行政長官及政府,因為它們是由人民選出來,代表了公共意志;但問題是,香港並沒有民主制度(真普選),也沒有嚴格意義下的政黨政治,它的意義就變得可疑。

在一個成熟的民主自由社會裡,服從最高首長和行政機構的命令與服從公共意志在某種意義上是相等,因為最高首長(和現屆政府)是由人民選舉出來的,以及行政命令和政策也受到立法機構和司法機構所約束。如果行政長官及政府的權威有很大程度都不是來自於人民意志,公務員為何必須忠誠在任行政長官及政府就成了一個疑問。

對此一個回應是,為了令政府如常運作及提升行政運作的效率,公務員本身就應該服從於行政長官及政府的命令。然而,這個回應是模糊了焦點。我們不是問這樣做能否提升效用,而是為甚麼用這種方式提升效用。「讓政府可以如常高效運作」是人民意志的基本要求,這點毋庸置疑,但並不蘊涵公務員必須忠誠(服從)所有行政命令,譬如假若行政長官發出的命令是嚴重違犯憲法或法律要求,公務員還有必要服從嗎?

公務員真正應該效忠的是法律,而非行政長官及政府的命令。公務員效忠於行政長官及政府的命令執行職務,其依據也是憲法及法律的要求(例如基本法第九十九條要求「公務人員必須盡忠職守,對香港特別行政區政府負責」),尤其是在「人民意志」和「政府」的正當性連結斷裂下,即政府沒有民主制度提供認受性,這成為了公務員唯一具正當性理由擁有相關公權力和社會資源去履行職務,因為憲法(及法律)作為社會規範,它的地位是最為穩定和高階的,即它代表著一種持續及相對穩定的人民意志去約束政府。

警察的「政治中立」在於忠於法律,而非特區首長或行政命令
換言之,如果說在威權政體的香港下,政治中立仍然具有正當性,就是它代表了「忠於憲法及法律」這一重要意涵。這也是典型自由民主社會的基本訴求之一︰法治。法律一般能凌駕於一個社會裡狹隘的政治價值觀和黨派利益之上,並構成持續的集體公共意志,在這個意義下,「依法辦事」故而是「政治中立」的。事實上,警察宣誓詞就包含了上面討論的重點︰

「本人(姓名),謹以至誠作出宣言(或,謹向全能之主發誓),本人會竭誠依法為香港特別行政區政府效力為警務人員,遵從、支持及維護香港特別行政區的法律,以不畏懼、不徇私、不對他人懷惡意、不敵視他人及忠誠、努力的態度行使職權,執行職務,並且毫不懷疑地服從上級長官的一切合法命令。」

「依法」和「合法命令」是基礎,其次才是「服從上級長官」和「為香港特別行政區政府效力」。警察應該被理解為法治的僕人,依法執行職務和服務社會。然而,這便呼應了本文要反駁的論點,即香港警察是政治中立、依法辦事;故此,不論是甚麼人,只要是違法破壞公共安全和秩序,警方就有義務將他們拘捕和檢控,這並非一政治任務。

這個論點確實不易反駁,原因是香港法律的確規定各種與「維持公共安全和秩序」相關的規則(例如《公安條例》),故此支持警察的人有理由說警察只是遵循法治要求履行職務執法。反之,若然警察基於個人的政治信念,例如同情甚至支持示威者的訴求而不執法,這反而是有違政治中立原則和法治精神。以下我將會先說明「維持公共安全和秩序」這項警務的歷史變遷,然後從三點反駁這個論點。

現代警察職能變遷的簡史︰由打撃犯罪到「維持公共秩序」的軍事化進程
當代警察運用各種強力武器(例如催淚彈和橡膠子彈)來維持公共秩序,這在二三百年前的社會是不可想像的。現代警務(Modern Policing)起源於1829年倫敦警察廳的成立 [1] 。在此之前,十八世紀的英國並沒有正式的警察部門,社區裡的治安或公共秩序主要是依靠當地公民互相合作、自行負責的[2]。

當時英國也有員警(constables)和治安官(justices of the peace)負責犯罪和治安問題,但他們大多是無薪義務工作,頭銜及權力也很低,在社會上並不受尊重(完全不像現代警隊的專業化形象) [3]。這些前現代警察的職務非常被動,不會有任何預防犯罪的措施。在當時,受害者遇上犯罪問題,多數是打電話給在看守所,治安官再向法官申請逮捕令或和搜查令,在員警的幫助下逮捕犯罪者。刑事司法學者Luke William Hunt(2018)便提到,當時國家基本上沒有正式的官員團隊執法,公眾在執法方面發揮著主要的積極作用 [4] 。

1829年倫敦警察廳正式成立,成為了現代警務的起源和標誌;但警察廳成立初期也遭到公眾強烈反對,因為人民擔心警察部隊不過是軍隊的另一種形式,人們不願意個人自由和生活受到擁有軍事裝備的部隊控制。成立警察廳的現代警務之父Robert Peel為了取信於民,立下了著名的警務倫理準則「Peelian Principles」 ,原則包括警察必須獲得公眾的認可和信任、只有當其他形式的說服失敗後,才能用武力作為最後手段、警員必須記住他們是社會成員,目的是服務和保護市民,等等。

現代警務主要分為三項,一是處理社區緊急事務和協助(例如處理交通問題、私人糾紛等),二是打撃犯罪的執法,三是維持公共秩序 [5]。在十九世紀初期,警察一般只負責社區協助和打撃犯罪,而所謂維持公共秩序的任務,也只是意指實現前兩者來達至社區和諧(例如處理私人糾紛)及安全(不讓犯罪案件猖獗,讓人民生命安全受到罪犯威脅)。處理示威抗議被視為「維持公共秩序」警察的要務,要直至近二十世紀才出現 [6] 。

在二十世紀初中期,西方國家開始出現一系列抗議示威的浪潮。警察對示威抗議的不容忍度愈來愈高 。警察部門(及國家)建立了「暴民社會學」(Mob sociology)的群體行為理論,這理論假定群眾集會示威往往是由於情感或衝動等非理性因素所致,並非公共理性的結果 [7] 。社會學教授David Schweingruber(2000)指出這理論被用來設計證明警察管制示威的合理性。各國警察開始實施新的公共秩序戰略,由強調對話及談判的「協商管理模式」(negotiated management)轉變為使用升級武力、脅迫、情報收集、先發制人等高技術及級別的強制模式處理 [8] 。「示威警務」(Policing Protest)也逐漸成為了警察自我定位的最重要部份,警務工作開始由執法轉變為處理示威抗議為主。

二十世紀六十年代之後各國警察部門對示威警務的升級,被普遍學者視為重要轉捩點 [9] 。警務工作開始大規模軍事化,包括引入大量警力、各種重型防暴裝備、「非致命」武器(如催淚彈、胡椒噴霧、橡膠子彈)、使用特別部隊強制打壓「搗亂份子」。公共秩序管制的軍事化趨勢促成了警察變成「準軍事部隊」。多名社會學者於2006年訪問七十一個社運組織,綜合了當代警察處理示威抗議的戰略措施 [10] 。這些措施除了廣泛使用中級武力外,還包括預防性逮捕、沒收宣傳品、搜查示威者的機構如總部和獨立媒體;取得臨時法令或「創造性」使用舊法律,令得警察可「依法」更強制管控示威場合;盡可能收窄示威現場的空間,並區隔政治官員與示威者;運用先進監控、信息處理和通信技術進行情報收集、鎖定和監控可疑人物;對示威群體進行滲透;散播不實信息,以便將運動人士描繪成暴力份子等等,這些管制示威和維持公共秩序的方法愈漸趨向於國家一級危機的緊急處理措施。

拆解「依法辦事」迷思 (1)︰警察的自由裁量權愈擴張,距離法治要求愈遠
香港警務在管控示威和維持公共秩序方面的「戰略升級」也不無多讓,與國際警務看齊。自2014年雨傘運動後,警察在示威現場大幅度升級武力,也有混入示威群體(不論現場或線上)、沒收宣傳品(像近日的連儂牆事件)等跡象。香港警察面對各種濫權的指責,都堅稱自己是依法辦事,警察也擁有自由裁量權(Police Discretion)因應現場實際情況作出特殊措施,這並不違犯法律要求。

警察堅稱自己是法治的僕人,但當警察的自由裁量權不斷擴張,這意味著他們愈來愈不受法律所管束。法治的基本形式要求是公開性(publicity)、一致性(consistency) 、穩定性(stability)、可預測性(predicability)等 [11] ,自由裁量權本身不是普遍性的規則,與這些法治特徵本身就有著潛在衝突,假若遭到濫用,便有違法治基本要求。刑事司法學者Luke William Hunt(2018)便提到,十九世紀起後,警察的角色由犯罪執法轉變成維穩部隊,其職權也出現相對變化,尤其在維持公共秩序方面的自由裁量權出現了大規模擴張,增加了警察濫用這權力和破壞法治的風險。

換言之,自由裁量權並不一定是為警察辯護的好理由,甚至當它擴張到一個幾乎不受控的地步,顯示的反而是警察對法治要求的嚴重漠視。警察擁有愈多自由裁量權,也反映他們被賦予的權力和自由度愈高,他們不再是單純的行政命令的執行機器,更是擁有巨大權力的能動者,所以「只是聽命令打份工」一說並不合理。

在眾多警察研究都顯示,「自由裁量權」是評估警察在示威警務的戰略措施,及規範警察在管制示威及公共秩序的權力的關鍵概念 [12] 。不過,我們如何更合理地約束自由裁量權這問題殊不容易。由於警察打撃傳統犯罪的任務充滿不可預期性、危險性、偶然性,這賦予了警察必須擁有自由裁量權按特殊具體情況作出自由行動,但它也賦予了警察在示威警務上能夠合理(及合法)地作出一系列強制又可能侵犯人權的行為。研究公共秩序、社會運動和警務的著名專家Donatella della Porta(1998)便提到這個兩難局面︰「在努力規範自由裁量權的情況下,關鍵當然是找到正確的平衡,使尊重自由裁量權之餘不會讓警察凌駕於法律和負責任的政治控制之上,同時不會過度規範自由裁量權導致僵化。警察的自由裁量權可能會被濫用,而且過度擴張可能意味著警察缺乏問責和合法性。[13] 」

香港警察在處理示威警務時大量使用自由裁量權並作為其濫權的辯護理由,足見這個問題的重要性。在這方面,規範警察權力及職務的《警察通例》,其部份章節沒有公開的不透明做法不但本身有違法治要求,我們也因而無法從中評估警察的自由裁量權有多大,這將嚴重阻礙評估和改革警方濫權的問題。

拆解「依法辦事」迷思 (2)︰「維持公共安全和秩序」可以是高度政治化的警務
香港警察經常強調警察是政治中立,所有「示威警務」都只是依法辦事,維持公共安全和秩序。但是,示威活動往往涉及政治訴求,它挑戰和抗議政治權力的合法性,這在甚麼意義下說管制示威現場的秩序是一種非政治的活動?法學學者N El-Enany(2015)便認為警方不當管制示威的手段正是在於「去政治化」,即將示威活動貼上「犯罪」的標誌,並通過相關公共秩序立法,從而獲得「法律的名義」採取強制打壓的手段。[14]

從上述的警務歷史可見,警務工作裡的「維持公共秩序」原本與處理示威要務無關。在一個多世紀後,示威警務才逐漸成為「執法」的一部份。沒錯,維持公共安全和秩序合該是人民的基本訴求之一,沒有人想看到社會混亂;但當「維持公共秩序」的任務日益把人民意志排除在外,那麼政權要保障的不再是人民本身,而是把自己當成是目的,不讓自己受到人民的傷害。

不論是雨傘運動中後期金鐘一帶的佔領區,還是反送中部份短暫的佔領區,這些「社區」都相當和平、自成秩序,未見特別公共危險和暴力。這些佔領小社區也有民間的糾察隊、社區組織和市民互相合作維持秩序,它們的存在獲得大量市民支持。縱然佔領馬路會帶來一些短暫不便,但整個社會很快就適應了這些佔領區存在,沒見有撼動公共安全或破壞社會運作的問題。在這情況下,警察還可以用「維持公共安全和秩序」為由武力清場嗎?

研究城市規劃的專家Jane Jacobs的名著The Death and Life of Great American Cities(1961)曾提到,街道上多元的活動及人群構成的社區安全網,在防止罪案方面,比公權力的管理和監控更為有效。我們不應該讓「維持公共安全和秩序」異化成管束人民自身的社區生活自由。假如社區裡的人民足夠自理和維持該區安全及秩序,這應該構成社區自治的一部份。

此時警方仍然積極用強制手段清場,這只是將「維持政權安穩」隱藏在「執法」的名義之上,侵犯人民的集會和社區自由。有研究便顯示,警察在維持公共秩序和管理示威方面,傾向對那些物質資源缺陷、社會地位低下,以及對政治精英的權力構成威脅的社群使用極強力方式的鎮壓,這顯示所謂「維持公共安全及秩序」服從於某些群體的安全 [15],不公平地侵犯公民的政治權利 。

拆解「依法辦事」迷思 (3)︰侵犯人權和人民意志的所謂「法」
反駁「依法辦事」的最後觀點是回到這裡的「法」究竟是指甚麼,畢竟警察執行的法律本身可以是政治性和侵犯人民自由權利的。研究刑事司法及警務倫理的哲學家John Kleinig(1996)便提到,法律是由民選代表通過立法過程訂立而成,即使是最天真的人都知道許多法律反映了各個政黨或群體的政治利益和價值觀,警察有可能執行這些政治性的法律,甚至在執法過程中受到政治事件和現任政治權力的期望的影響。

在香港,警察時常使用來管制示威的法律根據是《公安條例》。這條例曾經被裁定與《公民權利和政治權利國際公約》牴觸而廢除,但1997年主權移交又重新復活。多個民間團隊、人權組織和人民都一直要求廢除這條惡法,因為它嚴重侵犯了人民的集會自由,但政府視若無睹,及礙於香港立法會的畸型結構(功能組別),要廢除這條惡法遙遙無期。

如第一篇所揭示,政府和警察設立的主要目的是保障人民的生命、自由和財產。政府應該尊重人民意志和自由權利,盡快廢除惡法。惡法不除,所謂「維持公共安全和秩序」的「依法辦事」,不過是政權運用法律來保護自身政權穩定和安全而已,與公民安全沒有多大關係。警察在這情況下執行任務,就是將政府的意志強加在人民身上——這正好是「警察國家」(Police state)的基本定義。

結論︰警察有權不服從不合法或不合理的命令 
警察擁有廣泛的自由裁量權,他們不只是執行法律或命令的行政機器,也是擁有巨大權力和自由度的能動者;他們的權力來自於人民,應受到人民的監督;他們的任務是保障個人安全和自由權利,而不是維護個別社會權力者或政權的安全。「依法辦事」、「身不由己」、「維持公共秩序」都不過是濫權的遁詞。警察無疑是應該維持公共秩序,但必須在承認示威和集會權利、社區自治與生活自由權利,及不濫權的情況下,履行職務。警察都是社會一員,都是香港人,他們應該充分認識到這點,並慎思考慮是否要完全服從不合法或不合理的命令。



[1] 有關「警務」起源的歷史爭議相當複雜,例如有論者認為現代警務可追溯到法國路易十四世(詳見第一篇〈反思警務.一〉的註腳一),也有論者認為「警務」甚至可以追溯到古希臘或古埃及時代。但這些論說都各有理論困難。以前古時代的所謂「警務」,不論在制度、職責功能、所服務的對象等都與現代警務不同。有三篇文章可支持本文的起源說。一是John Kleinig (1996). The Ethics of Policing 、二是Luke William Hunt (2018). The Retrieval of Liberalism in Policing、三是The History of Modern Policing
[2] 當時的國家政權固然會擔心地方騷亂甚至叛變,但他們主要是用憲兵和情報機關處理危及政權的問題,這些機構並不負責一般社區的犯罪或治安問題。
[3] The History of Modern Policing.
[4] Luke William Hunt (2018). The Retrieval of Liberalism in Policing.
[5] John Kleinig (1996). The Ethics of Policing.
[6] Donatella della Porta (2013). Policing Protest.
[7] David Schweingruber (2000). Mob Sociology and Escalated Force: Sociology's Contribution to Repressive Police Tactics.
[8] Donatella della Porta (Editor) (1998). Policing Protest: The Control of Mass Demonstrations in Western Democracies.
[9] 同上及註腳6。
[10] Amory Starr, Luis A. Fernandez, et al (2008) The impact of state surveillance on political assembly and association: A sociolegal analysis.
[11] The Rule of Law (Stanford Encyclopedia of Philosophy).
[12] 同註腳8。
[13] 同註腳8。
[14] El-Enany, N. (2015). Ferguson and the Politics of Policing Radical Protest.
[15] 同註腳6。

延伸閱讀

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彭捷

香港傳媒人,作家。做過《立場新聞》編輯和通識老師。現在經營專頁與博客「書生百用」。

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