【美國總統大選】我要「真普選」?美國選舉人團制度

時評 | by  山下茂樹 | 2020-08-24

2014年,香港爆發「雨傘運動」,過萬人佔領多條主要街道,爭取「真普選」;雖然到了今日,香港人尚未成功爭取真正的民主,但現代人普遍都認為,民主制度和「真普選」是最理想的政治方式——根據《公民權利及政治權利國際公約》第25條:「凡屬公民,不應受無理限制,均應有權利及機會:一,直接或經由自由選擇之代表參與政事;二,在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必需普及而平等。」在一般大眾的理解,「普選」就是一人一票(one man, one vote)直接選出領袖;學者梁啟智則指,『一人一票』意思是票值均等,各人在投票時所產生的政治影響力,相距不應太遠。


距離美國總統大選還有不到100天,各大報章傳媒正大肆報導:民調支持度、拜登的副手背景、特朗普的弟弟去世等,佔據頭版;國際社會亦十分重視大選,因為它將左右未來的世界政治大局。但談起美國總統選舉,我認為還有一樣東西值得探討,卻總是缺乏關注:在「選舉人團制度」下,得票最多者未必是當選人。去年七月,港大校長張翔與學生和校友對話,談到香港的普選問題,張就提到美國總統也不是一人一票選出。

的確,就在上一次大選(2016年),民主黨希拉里明明比共和黨特朗普多300萬票,但最後卻是特朗普當選。這就是一個很好的例子,說明在美國總統大選中,決定勝負的是「選舉人團」(electoral college),而不是選民一人一票——中大政治中與行政學系高級講師蔡子強形容是「半桶水」民主。


據規定,美國總統由全國50個州與哥倫比亞特區一共538名選舉人選出(各州選舉人人數跟從各州國會議員人數),各州的選舉人數量大致反映該州的人口規模。除了兩個州(緬因州和內布拉斯加州)有按比例分票外,其餘所有選區均以「勝者全取」為標準。


在2016年,特朗普通在威斯康星州(Wisconsin)、密歇根州(Michigan)與賓夕法尼亞州(Pennsylvania)的普選得票比例上只高於對手希拉里不足一個百分點,三州共1300萬張選票中,他只比希拉里高7.7萬票,但三州總共46張選舉人票卻盡歸他所有。這解釋了為甚麼希拉里於全國普選票中,比特朗普高約300萬,最終亦慘敗收場。


在制度下,選舉人能否違反選民意願?理論上可以,但該選票也有可能被當作無效。因為如果選舉人投的票與該州選民投出的總統人選有衝突,他可以被當作「失信選舉人(faithless elector)」。2016年,就有7張選舉人票是以這種方式抽出的,所以實際操作上,選舉人不能按自己的判斷及自由意志來投票。


這麼奇怪的制度,最初的起源是怎樣的?原來於1787年,人民正在起草美國憲法,他們發現因為國家人口太多,加上當時通訊並不發達,全國公投在實際操作上不太可能;但與此同時,人們亦不支持授權首都華盛頓區的立法者代為選擇總統,於是建立了「選舉人團制度」。


美國「憲法之父」咸美頓(Alexander Hamilton),曾說過,選出總統這樣的頭等大事,理應交給一些精明及有判斷力的人士,坐下來經過反覆透徹討論,深思熟慮才作出決定。所以「選舉人團」原本是一個信奉精英主義的間選制度,將選總統這件事交給一小撮人決奪,全民投票的結果「僅供參考」。但後來在民眾壓力下,不少州立法規定其選舉人須按民眾意願投票,反映民意,令「選舉人」成為形式上的傀儡,漸漸失去間選的意義。


置諸當年,選舉人團制度還有一個功能,就是平衡各州利益,至今仍恆之有效。由於它是按人口比例分配票數,這似乎也能達至某種公平:例如加利福尼亞州的選舉人最多,有55個;而一些人口稀少的州份,例如懷俄明,選舉人數量少至三個。較大的州份掌握較多票數;但同時較小的州份也傾向支持選舉人團制度,因為它在決定誰當總統這件事上給了他們更多的發聲機會。


18世紀起草法案時似乎「合情合理」,亦能兼顧各州權益,但置於今日,亦有其弊處。它造成選舉宣傳過分集中在某些動搖州分的問題:總統候選人幾乎只將注意力和資源投放在他們認定的搖擺州之上,對幾乎穩勝的州則置之不理。一直在極左翼政界邊緣的獨立參議員桑德斯(Bernie Sanders),在參加總統選舉的時候,也不得不在共和與民主兩黨之間選邊站。這就大大減少了第三方政治勢力興起的可能。


例如在2016年的選舉中,佛羅里達州(Florida)、賓夕法尼亞州(Pennsylvania)、北卡羅萊納州(North Carolina)等6個州份就佔了當年特朗普與希拉里競選活動次數的三分之二;而選舉活動次數最多的12個州則佔了活動總數的94%。一項對2012年大選的研究也顯示,電視競選廣告開支最大的10個州已佔了全國總電視廣告開支的96.2%。


2016年特朗普贏得「選舉人票」、輸掉「普選票」的例子,並非孤例——2000年當選的前總統小布殊(George W. Bush)亦一樣,造成「票票不等值」的問題。


美國人民並非沒有試圖改變:最近一次的改革,發生在1969年,人們提出以直選取代選舉人制的提案,但提案因無法得到參議院三分之二通過而失敗。


議員反對的理據是,直選制度之下,在大州贏個一兩成,比幾個小州全部加起來還多,這使政策向大州傾斜。他們又指,美國是由各州組成,不是中央集權的國家,他們應保持這個多元分治的精神。


當然,各個制度有其優劣,但是民主制度有缺陷,不等於獨裁就是好。況且「選舉」並不是民主制度的全部——勝出者被賦予行政權力,也會受國會與司法所制衡。健全的民主制度,是三權互相制衡之餘,也包括第四權,即自由的傳媒;以及第五權,即活躍的公民社會。即使總統大權在握,亦不可為所欲為。


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山下茂樹

爸爸是日本人,媽媽是香港人,在東京認識。我在香港出生,是香港人。

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