【無形・致死難與抗爭,緬甸】東盟領導人會議之後,緬甸的未來

時評 | by  馮嘉誠  | 2021-06-11

4月24日,東南亞國家聯盟(東盟)十國的政府首腦在雅加達召開特別領導人會議,就緬甸危機達成五點共識,希望能夠為該國亂況帶來「破局」的曙光。


緬甸國防軍自2月1日發動政變,推翻民選的半文人體制,本應執政的全國民主聯盟淪為在野黨,前國務資政昂山素姬、總統溫敏和其他黨高層再度面臨「莫須有」的罪名指控及審訊。當地公民社會發起「公民不合作運動」(CDM),聯同新成立的平行政府「民族團結政府」(NUG),以及數個在邊境地區活躍的主要民族地方武裝組織(民地武),與國防軍在不同領域抗戰至今,已持續逾百天。雖然國防軍面對多方夾擊,但非政府組織「援助政治犯協會」的數據顯示,截至5月9日為止已有780人死於軍隊鎮壓,遠超軍隊傷亡人數。


為了使緬甸局勢降溫,東盟領導人打著「區域共同體」及「以人為本」的旗號,開始介入亂局。東盟領導人的五點共識中,包括:


  1. 各方需展現最大克制,即時停止所有暴力
  2. 所有相關團體應盡快展開具建設性的對話
  3. 東盟主席國將委任特使,負責推動各方對話
  4. 東盟將提供人道支援
  5. 東盟特使與代表團將會訪問緬甸,與所有相關團體會晤


東盟嘗試透過爭取十國共識,平衡區域責任和「不干預內政」原則,介入緬甸危機。不過,東盟為了成功舉辦這次領導人會議,並且邀請緬甸軍隊領袖敏昂萊參與,成員國在共識文件中進行了不少讓步。首先,這次會議僅邀請了敏昂萊,平行政府則不在受邀名單,外界質疑東盟此舉正為軍隊政變「洗白」。其次,五點共識的草案本來包括一項「釋放所有政治囚犯」,最終在公開版本卻失去蹤影,導致東盟被指責向敏昂萊「跪低」,忽視緬甸反政變群組的訴求。此外,東盟沒有在共識文件中設下任何時間表,似乎一廂情願以為敏昂萊會乖乖配合東盟調停方案,但實質上只會為緬軍製造藉口拖延國內和解。


執筆之際,東盟特別會議已過了三星期,但緬甸政治犯和被殺害的示威者及平民人數卻仍然上升。緬甸軍隊當初縱然接納東盟派遣特使的倡議,但敏昂萊在會議後臨時加設條件,表明唯有緬甸回歸穩定及平靜,才能安排特使來訪。事實上,東盟雖然拋出特使人選名單,當中不乏任內曾經高度批評緬甸軍方侵犯人權的印尼前外交部長哈山維拉猶達(Hassan Wirajuda),但東盟內部至今議而未決,為敏昂萊提供破綻。


敏昂萊更利用東盟邀請出席領議會議一事,在國內官方媒體舖天蓋地宣傳,呈現軍政府「國家領導委員會」(SAC)已獲得國際認授的光環。事實上,東盟一直沒有公開承認「國領委」的官方身份,在會議當日有成員國堅稱敏昂萊只是軍隊領袖,而非國家領袖,因此拒絕以「特別峰會」(Special Summit)——一個具備相當規範及制度的用詞——描述是次會議。會議當天,東盟更有一節傳閱平行政府外交部長的公開信件,以示東盟不欲蹚「誰是合法政府」這渾水。在政治操弄下,這些異見自然被緬軍操控的媒體蒸發掉。


畢竟,東盟現時的戰略目標只是平息局勢、減少傷亡數字、確保邊境穩定,阻止難民流入、緩和歐美國家對區域問題施予過量壓力。東盟在緬甸危機的角色有其局限性,只能夠提供協商平台,居中斡旋,遊說緬甸公民社會、平行政府、國防軍、民地武進行協商。根絕衝突、恢復(或重建)緬甸民主政制的任務,終究還是緬甸人的事務,也是緬甸人的任務。


緬甸社會一直都是多元和多面向的,不同族群之間的恩怨情仇素來難以調解。過去十年,無論是有軍隊撐腰的登盛政府,還是昂山素姬領導的全民盟政府,都嘗試推動民族和解,終結持續多年的內戰狀態,不過一直無果。數年前的「羅興亞危機」更赤裸地揭示了緬族、若開族、羅興亞人之間的矛盾心結,緬族主流聲音對羅興亞人的苦況傾向不聞不問,甚至支持軍隊的排外論述。


政變以降,緬族、克倫族、克欽族及其他大小民族共同面對緬甸國防軍的脅逼,有緬族網民及意見領袖公開反省昔日的冷言冷語,向羅興亞人及其他族群致歉,促成某程度的和解,建立跨越民族邊界的情感連結。身處泰緬邊境克耶邦和中緬邊境克欽邦的CDM示威者,更多次獲得當地民地武勢力主動提供武裝保護,以防國防軍發動突襲。


四月以來,克欽獨立軍、克倫民族解放軍、新成立的欽邦保衛軍等幾個重要的民地武,均成功重挫國防軍當地駐軍,一挫後者銳氣。平行政府在五月五日宣佈建立「人民自衛隊」(People’s Defense Force),為建立「緬甸聯邦軍」展開第一步。同時,部份流亡到邊境地區的學生、醫生、或其他CDM支持者,積極向邊境地區的民地武取經,試圖日後能夠學懂怎樣突破緬軍的圍困,以及透過遊擊戰術向緬軍發動奇攻。此消彼長下,緬軍不但要面對緬族地區的經濟杯葛與罷工,還要應付邊境地區的騷擾,令前者陷入泥淖。


不過,國防軍至今仍然把握著武力上的優勢,而銀行、公務員、商企受到軍方持續施壓而陸續重返工作崗位,表面上讓緬甸經濟逐步恢復常態。歐美國家對緬甸軍隊高層及軍控企業實施針對性制裁,但其效用及覆蓋範圍有限。中國、俄羅斯、印度的觀望態度,讓外部壓力無法撼動軍隊在國內根深蒂固的商貿利益。囿於國內國外的客觀形勢,經歷過東盟特別會議後的緬甸,與化解危機、平息干戈此一終點,恐怕尚有一段距離。


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馮嘉誠

攻讀國際關係博士科的迷路人,專門研究東南亞。文章散見端傳媒、明報月刊、關鍵評論、轉角國際。

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